作為國際交通和貿(mào)易的重要樞紐，上海吸引聚集了眾多物流運轉(zhuǎn)和進出口企業(yè)，城市生產(chǎn)和運行的安全隱患也隨之而來，因人口眾多、制造業(yè)和物流業(yè)發(fā)達，危險化學(xué)品需求量大，全市各類危險化學(xué)品從業(yè)單位超過1.7萬家，危險化學(xué)品的安全管控成為當(dāng)務(wù)之急，時刻考驗著上海這座特大型城市管理水平的成色。

　　隱患骨鯁在喉，鞭策上海先試先行。早在2012年，上海就在全國首創(chuàng)《禁止、限制和控制危險化學(xué)品目錄》（以下簡稱《目錄》）管理制度；時隔兩年，上海又推出第二批《目錄》。兩批《目錄》從負面清單的角度出發(fā)，明確規(guī)定了對上海不同區(qū)域、種類危險化學(xué)品禁止、限制和控制的要求。

　　如今，距離上一批《目錄》實施又過了兩年，上海并未歇下改革創(chuàng)新的步伐，繼續(xù)堅持不懈地“補好短板”“用硬杠杠擰緊城市安全螺絲釘”。上海市安全監(jiān)管局在前兩批《目錄》的基礎(chǔ)上進行了細化、優(yōu)化，并呼應(yīng)上海自身產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的進程，正式推出第三批《目錄》，并將于7月1日起實施。

　　本次《目錄》以創(chuàng)新正面清單管控為亮點，重點聚焦工業(yè)園區(qū)封閉管理全程受控、倉儲環(huán)節(jié)精準動態(tài)定置管理、化學(xué)品登記報送等方面制度措施創(chuàng)新的突破。

　　伴隨著新一批《目錄》的出臺和實施，上海在危險化學(xué)品監(jiān)管領(lǐng)域的目標必將更加清晰，力爭全國“改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”的步伐也更加堅定。

　　三批目錄

　　層層推進適應(yīng)城市安全要求

　　從2012年至今，每隔兩年推出一批的三批《目錄》各有特點，但歷數(shù)其中的細則，不難發(fā)現(xiàn)，《目錄》的更新既有方向上的延續(xù)，也有機制上的完善，更有思路上的創(chuàng)新�？傮w而言，是以上海市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)整為基礎(chǔ)，以“安全發(fā)展”為紅線，以確保“城市生產(chǎn)安全和運行安全”為底線，通過不斷適應(yīng)改革進程而層層推進。

　　2012年6月推出的dy批《目錄》，分全市禁止、中心城區(qū)禁止、限制和控制三部分內(nèi)容，以生產(chǎn)儲存、經(jīng)營、使用和運輸?shù)拳h(huán)節(jié)為脈絡(luò)，規(guī)劃清晰，涵蓋全面，為危險化學(xué)品受控奠定了數(shù)據(jù)和程序基礎(chǔ)。

　　2014年6月，第二批《目錄》發(fā)布實施，延續(xù)了dy批目錄的總體框架，并進一步細化要求，對危險化學(xué)品企業(yè)安全資質(zhì)、檔案管理等細微環(huán)節(jié)進行具體規(guī)定。該批《目錄》還首次提出了集約化管控和安全生產(chǎn)信用體系管理制度，具有前瞻性地規(guī)定新建�；�生產(chǎn)企業(yè)和化工型的使用企業(yè)應(yīng)當(dāng)設(shè)在上�；瘜W(xué)工業(yè)區(qū)和金山第二工業(yè)區(qū)內(nèi)，已建相關(guān)企業(yè)也要按照上海市相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策逐步調(diào)整，并鼓勵搭建生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存和運輸危險化學(xué)品的交易平臺，實現(xiàn)相關(guān)信息的實時交互。

　　2016年7月1日，第三批《目錄》將實施。本次目錄有較大程度的調(diào)整，無論是文件總體結(jié)構(gòu)上，還是各區(qū)域管理細節(jié)上，都有新的變化，更趨嚴格、精準、科學(xué)。與以往兩批《目錄》不同，本批《目錄》主要由全市禁止、工業(yè)區(qū)禁止、中心城區(qū)限制和控制等部分組成，新增了關(guān)于化工集中區(qū)的管理規(guī)范，與當(dāng)前國家化工園區(qū)的建設(shè)和危險化學(xué)品企業(yè)退城入園的政策“看齊”。此外，第三批《目錄》中的中心城區(qū)部分還首次將危險化學(xué)品“負面清單”改為管理的“正面清單”，進行了管理方式上的創(chuàng)新。

　　中心城區(qū)

　　創(chuàng)新方式實施正面清單管控

　　前兩批《目錄》的危險化學(xué)品負面清單規(guī)定了哪些危險性大的危險化學(xué)品在哪些區(qū)域禁止生產(chǎn)、使用和流通，其核心是“法無禁止則可為”，在一定時期內(nèi)對危化品的管控起到了積極的作用。上海作為國際化大都市，隨著經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變和建設(shè)有全球影響力的科創(chuàng)中心的戰(zhàn)略定位，必然導(dǎo)致中心城區(qū)危險化學(xué)品的大宗生產(chǎn)、運輸減少，而為城市運行保障和市民生活服務(wù)的危險化學(xué)品卻一樣也不能少，同時，配合科技創(chuàng)新使用的危險化學(xué)品種類反而有所增加。這種新常態(tài)，對政府的管理和服務(wù)提出了新的更高的要求。

　　第三批《目錄》中所提的“正面清單”，是指《目錄》中列出的危險化學(xué)品允許在外環(huán)線以內(nèi)的中心城區(qū)進行工業(yè)化使用、運輸和儲存。在該正面清單內(nèi)的危險化學(xué)品，可由相關(guān)資質(zhì)單位按程序?qū)嵤┡渌�，而未在該《目錄》中的其他品種，則只能以試劑形式流通。

　　為了加強對化學(xué)品流通安全的管控，《目錄》還將指定相關(guān)危險化學(xué)品的運輸方式。例如，中心城指定區(qū)域內(nèi)涉及國計民生的汽柴油、液化氣、制冷劑以及工業(yè)氣體等危險化學(xué)品可以專用槽車或者廂式貨車進行配送，而規(guī)定之外的其他品種一律只能通過廂式貨車運輸。由此，監(jiān)管部門就可以通過車輛核載，進一步控制在中心城區(qū)流通的少量危險化學(xué)品，并將運輸危險化學(xué)品的信息嫁接到車輛信息平臺上，進行實時監(jiān)控。

　　相比前兩批《目錄》對危險化學(xué)品作出的禁止、限制和控制的“負面清單”要求，第三批《目錄》中包含的“正面清單”遵循“法無允許不可為”的原則，將更有利于監(jiān)管部門掌控轄區(qū)內(nèi)危險化學(xué)品的流通情況。

　　從實際情況來看，產(chǎn)業(yè)調(diào)整進程相對靠前的中心城區(qū)也確實適宜變換管理方法，將管理重點集中在“正面清單”所列的種類上，即規(guī)定了中心城區(qū)只能有什么，其他不確定性的危險化學(xué)品要想進入，就必須通過論證和登記等途徑，從而進一步受控。

　　工業(yè)園區(qū)

　　細化政策封閉管理全程受控

　　近8年來，上海累計投入資金超過18億元，對490多家危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存企業(yè)進行關(guān)停。到2015年底，上海危險化學(xué)品相關(guān)企業(yè)基本實現(xiàn)進區(qū)入園，集約化程度進一步提高。在此基礎(chǔ)上，第三批《目錄》專門對工業(yè)園區(qū)危險化學(xué)品的管理作了規(guī)定，對國家或市級批準的園區(qū)內(nèi)企業(yè)、園區(qū)外已有、新建企業(yè)等方面分別制定了引導(dǎo)政策，以此逐步推進園區(qū)的封閉式管理。

　　《目錄》提出，對于在國家和市級批準的園區(qū)內(nèi)從事危險化學(xué)品相關(guān)活動的企業(yè)，按照列表名錄進行清單管理；對于不在該區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)和化工型使用企業(yè)，原則上均要調(diào)整，實現(xiàn)退城入園；對于確需保留的企業(yè)，根據(jù)企業(yè)具體情況，由所在地區(qū)縣人民政府給出書面意見。

　　在產(chǎn)業(yè)規(guī)模方面，除杭州灣北岸化工產(chǎn)業(yè)帶外，各區(qū)縣原則上不再新建危險化學(xué)品企業(yè)。確有特殊需求的，應(yīng)按法定程序辦理。通過這一方案的層層引導(dǎo)，上海將更加迅速地實現(xiàn)現(xiàn)代化、集約化的園區(qū)管理，及時有序地清理園區(qū)外安全水平參差不齊的危化企業(yè)，并通過集約化程度的提高，將企業(yè)、人員、化學(xué)品都納入監(jiān)控視野。

　　目前，杭州灣北岸化工產(chǎn)業(yè)帶已經(jīng)在逐步實行安全監(jiān)管、道路運輸、應(yīng)急監(jiān)管等聯(lián)動聯(lián)控，并將利用物聯(lián)網(wǎng)手段加以強化，建設(shè)危險化學(xué)品信息監(jiān)控平臺和電子標簽自動識別系統(tǒng)。類似于高速公路ETC模式的射頻識別技術(shù)，也已經(jīng)在園區(qū)車輛進出上有所應(yīng)用。在危險化學(xué)品包裝方面，也有二維碼、條形碼等信息技術(shù)正在探索。

　　同時，封閉式管理也并非簡單的“一墻之內(nèi)”，而是包含了危險化學(xué)品運輸和使用環(huán)節(jié)的全程受控，因此，區(qū)域聯(lián)動將在園區(qū)危險化學(xué)品管理上發(fā)揮更大作用。以位于金山和奉賢地區(qū)的上海化工區(qū)為例，園區(qū)危險化學(xué)品的監(jiān)管和發(fā)展不僅會發(fā)揮管委會的作用，也會與金山、奉賢兩區(qū)的總體發(fā)展相適應(yīng)。

　　除了分情況逐級細化政策和封閉式管理外，上海安全監(jiān)管部門還嘗試以第三方提供技術(shù)服務(wù)的方式，為園區(qū)企業(yè)安全再加一道保險。以金山第二工業(yè)區(qū)為例，其已連續(xù)3年購買安全生產(chǎn)第三方技術(shù)服務(wù)，對園區(qū)內(nèi)的企業(yè)開展檢測維修、安全監(jiān)督，通過第三方專業(yè)技術(shù)人員的直接在場監(jiān)督，強制要求企業(yè)在檢修環(huán)節(jié)嚴格遵守操作規(guī)定、認真履行安全保障流程。目前，這種方式已在事故率最高的檢修環(huán)節(jié)成功實施超過7000次，下一步將鼓勵其他化工園區(qū)推廣實行。

　　倉儲環(huán)節(jié)

　　科學(xué)精準施行動態(tài)定置管理

　　上海涉及危險化學(xué)品倉儲的企業(yè)眾多，上海于2006年率先對危險化學(xué)品倉儲企業(yè)實施儲存?zhèn)浒腹芾怼?012年起，上海按照《危險化學(xué)品安全管理條例》的規(guī)定，將危險化學(xué)品倉儲企業(yè)納入經(jīng)營管理。

　　天津港“8.12”特別重大火災(zāi)爆炸事故，充分暴露了倉儲環(huán)節(jié)存在危險化學(xué)品混堆混放、出入庫管理混亂、超量儲存、管理薄弱等問題。吸取事故教訓(xùn)，上海全面提升危險化學(xué)品倉儲環(huán)節(jié)的安全管控水平，創(chuàng)新監(jiān)管舉措，對危險化學(xué)品倉儲經(jīng)營企業(yè)實施“篩選比對后的動態(tài)定置管理”，要求企業(yè)對三年以來的儲存品種及年動態(tài)儲存量進行全面篩選比對。

　　在此基礎(chǔ)上，按照企業(yè)實際經(jīng)營最大量的品種進行分類，結(jié)合采購、流向等信息，依次核定品種的最小定置儲存量、動態(tài)周轉(zhuǎn)量和最大庫存量，對常用的、量大的儲存品種，劃定區(qū)域、倉間，嚴格規(guī)范、有效管控危險化學(xué)品倉儲。

　　對包括化學(xué)試劑類的數(shù)量少、品種多的危險化學(xué)品，也核定區(qū)域、規(guī)范管理。安監(jiān)部門將督促企業(yè)重新核準、明晰相關(guān)庫存量、周轉(zhuǎn)量，健全管理制度、細化操作手冊、落實崗位培訓(xùn)，做到作業(yè)場所的臺賬、手冊、標簽、MSDS、應(yīng)急預(yù)案等精確、有效、管用，從而全面提升企業(yè)倉儲的科學(xué)化、規(guī)范化、標準化的定置管理。

　　此外，安監(jiān)部門還參照國外管理經(jīng)驗，嘗試由安全生產(chǎn)責(zé)任險第三方服務(wù)單位，對企業(yè)倉儲實施動態(tài)定置管理的情況進行安全評估，同時在倉儲環(huán)節(jié)著力實施電子標簽系統(tǒng)，做到來源可追溯、去向可追蹤。

　　目錄之外

　　實施登記報送落實主體責(zé)任

　　每天都有新的化學(xué)品進入到我們生存的空間，如何讓化學(xué)品既滿足人們的現(xiàn)實需求，又確保其安全，這是全世界研究的課題。

　　歐洲為了加強化學(xué)品監(jiān)管，制定了《化學(xué)品的注冊、評估、授權(quán)和限制》，簡稱REACH法規(guī)，對化學(xué)品實行“全生命周期”監(jiān)管、更強調(diào)用數(shù)據(jù)“說話”。該法規(guī)規(guī)定，任何在歐盟流通的商品都必須有一個列明化學(xué)成分的登記檔案，并說明制造商如何使用這些化學(xué)成分以及毒性評估報告。主管部門將評估每一個檔案，如果發(fā)現(xiàn)化學(xué)品對人體健康或環(huán)境有影響，就可能采取更嚴格措施，化學(xué)品可能會被禁止使用或者需要經(jīng)過批準后才能使用。

　　第三批《目錄》借鑒了REACH法規(guī)的管理思路，嘗試對《危險化學(xué)品目錄（2015版）》以外危險特性不明的化學(xué)品建立登記報送制度，按照“誰主張、誰舉證、社會聽證、行業(yè)屬地報送”的原則，規(guī)定中心城內(nèi)的科研、學(xué)校、醫(yī)院等單位及工礦商貿(mào)企業(yè)使用未列入《危險化學(xué)品目錄》但危險特性不明的化學(xué)品的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家有關(guān)物質(zhì)安全技術(shù)說明書的要求，準備理化特性、防護措施及應(yīng)急措施等有關(guān)材料，到上海市危險化學(xué)品登記辦公室進行登錄。

　　此舉首先落實了使用單位作為使用者的主體責(zé)任，如果要使用化學(xué)品，就要舉證，說明化學(xué)品的危險性；其次，上海市危險化學(xué)品登記辦公室承擔(dān)了組織社會聽證的職責(zé)，為使用單位及相關(guān)檢驗檢測機構(gòu)對化學(xué)品的危險性辨識進行核對；最后，按照“管行業(yè)必須管安全”和安全生產(chǎn)屬地化的原則，進一步落實行業(yè)和屬地的監(jiān)管責(zé)任。

　　此外，《目錄》還要求安全生產(chǎn)監(jiān)管部門建立信用信息系統(tǒng)，實行“黑名單”動態(tài)監(jiān)管制度；鼓勵科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高校及科研單位等實行集中倉庫管理，由專業(yè)試劑公司統(tǒng)一運維管理。

　　第三批《目錄》實施后，上海還將進一步梳理各區(qū)域危險化學(xué)品各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)，并結(jié)合化學(xué)品登錄的工作，力爭出臺全市各區(qū)域的“正面清單”，實現(xiàn)目錄式清單化管控方式，全面實現(xiàn)危險化學(xué)品的安全管控目標。